O Brasil tem mais de 90 tributos, que são cobrados pelas Receitas Federal, Estadual e Municipal. É um sistema altamente complexo, com legislações esparsas sobre cada imposto e tributo. Para se ter uma ideia, são 27 legislações de ICMS, uma para cada estado e o Distrito Federal; mais de cinco mil legislações de ISS, e várias normas infralegais. Desde a promulgação da Constituição de 1988 foram editadas mais de 460 mil normas que disciplinam suas aplicações. Em bom português, o manual para pagar impostos no Brasil é um emaranhado imenso de regras – e elas mudam com frequência.
Essa complexidade custa caro para o país e para o seu bolso, atingindo principalmente os setores produtivo e de consumo. Há pelo menos 30 anos, o Brasil discute uma reforma tributária e nunca chegou nem perto de um consenso. Até agora.
O imposto sobre valor agregado (IVA) é o formato utilizado por mais de 170 países no mundo, e a partir de agora o Brasil se soma a essa lista. A Câmara dos Deputados votou em primeiro turno o Projeto de Emenda a Constituição (PEC) 45, que estava parada desde 2019 na casa, com substituições elaboradas pelo relator. Mas essa aprovação, apesar de histórica, está longe de ser harmônica entre os envolvidos (todos nós que consumimos, produzimos, compramos e vendemos).
Para João Roberto Lobo, gerente regional do Sebrae Minas, o principal mérito da reforma tributária é melhorar o entendimento de consumidores e empresários sobre o funcionamento e a efetiva carga de tributos pagos. “Num primeiro momento, essa simplificação melhora o entendimento, o que também facilita a composição dos custos dos produtos e serviços para os empreendedores”.
“Hoje quando o consumidor compra um produto na prateleira, não consegue ter a medida exata da tributação e quanto isso impacta o preço final no caixa. Em tese, com o novo sistema isso vai ficar mais simples do ponto de vista prático. Mas é prematuro avaliar o impacto, apesar de haver expectativa de setores mais ou menos onerados”, explica Felipe Amaral, advogado tributarista e sócio do escritório Demarest.
Impostos mais simples, mas vai pagar quanto?
Se a simplificação da organização tributária é um consenso, a principal crítica é a falta de definição das alíquotas e o potencial de prejudicar segmentos da economia, especialmente o setor de serviços.
Para os críticos, o texto deveria esgotar mais alguns conceitos e algumas diretrizes do ponto de vista prático. “Historicamente, no Brasil, em matéria tributária, vemos a legislação complementar restringindo conceitos constitucionais, o que significa que, muitas vezes, algo que vem com um aspecto mais garantidor acaba sendo estendido na legislação complementar, e isso gera muitos litígios”, explica Amaral, que defende a definição na PEC de alíquotas máximas e mínimas, para haver um delineamento mais preciso de seu contorno.
Dentre os setores econômicos, a indústria, em tese, deve ser a maior beneficiada pela reforma, indica. “A indústria hoje é atingida com a maior carga tributária, cerca de 34% dos impostos federais são originados na indústria, a uniformidade de cobrança tende a equalizar esse desequilíbrio”, avalia Lobo.
No setor de serviços, contudo, a tributação hoje é menor do que uma alíquota de 25%, como a que está sendo cogitada na reforma tributária aprovada na PEC 45. “Isso pode representar um impacto no bolso do consumidor à medida em que um prestador de serviços repassa no seu preço essa nova tributação, e entendemos que pode haver um incremento de custo e um aumento de preços médios relativos”, alerta Amaral.
Mas há quem espere que a simplificação do sistema tributário possa ter efeitos positivos para os consumidores. “Com um sistema tributário mais simples, é possível reduzir custos administrativos e burocráticos, o que poderia, em teoria, levar a uma maior eficiência e, potencialmente, à redução de preços para os consumidores”, avalia Eryk Vilela, especialista fiscal com mais de 15 anos de experiência em matéria tributária. No entanto, ele alerta que é importante considerar que outros fatores econômicos também podem influenciar os preços, e o impacto final dependerá da implementação da reforma.
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É o fim da Guerra Fiscal?
Outra vantagem da reforma tributária aprovada é a expectativa de acabar a guerra fiscal entre os estados. Mas o que significa esse termo? Atualmente os impostos são cobrados na origem – ou seja, quando são produzidos. Esse formato provoca uma disputa entre estados e cidades para receber, por exemplo, fábricas e sedes de empresas, para recolherem seus impostos ali. Ao longo dos anos, os estados foram disputando, com deduções e benefícios, levar empresas para si – essa é a guerra fiscal.
Com a reforma, os impostos passam a ser cobrados no destino. Não importa se você comprou um produto produzido no Maranhão ou no Rio Grande do Sul, se ele for comprado ou consumido em Minas Gerais, é ali que os impostos serão cobrados, beneficiando os estados de maior consumo, mas também distribuindo mais proporcionalmente os valores que cada um deve receber.
Um aspecto positivo da reforma, avalia Amaral, é exatamente reduzir a guerra fiscal entre os estados ao unificar a maioria das alíquotas estaduais. “Quando a gente trabalha uma reforma privilegiando a tributação do destino, existe grande mérito da reforma nesse sentido de equacionar a guerra fiscal”, completa.
Antes feito do que perfeito?
Ainda falta muito para a reforma tributária atingir de forma plena os anseios do empresariado e da sociedade, avalia o gerente regional do Sebrae Minas. Mas ele entende a importância de dar um primeiro passo rumo à simplificação. “Isso faz com que os setores intensifiquem essa discussão para os próximos passos e regulamentações. Ter alguma mudança já é melhor do que o sistema tributário que temos hoje”.
Para o advogado tributarista Roberto Barros, o problema é deixar para depois o que deveria ser feito hoje. “O excesso de matérias relegadas a lei complementar também preocupa, diante do nosso histórico de indevidas restrições impostas por leis complementares. No geral, o projeto é bom e a tentativa de simplificação é muito bem-vinda; porém, alguns ajustes importantes deveriam ser feitos no texto antes de sua aprovação”, completa Barros.
“O excesso de matérias relegadas a lei complementar também preocupa”
Roberto Barros
Mas, se a reforma tributária está sendo discutida há mais de 30 anos, a advogada tributarista Maria Carolina Soares, da RMS Advogados, critica o ritmo impresso para a aprovação. “Essa reforma pela PEC 45 está sendo discutida há uma semana. Não havia relator, apenas um Grupo de Trabalho. A discussão foi muito célere, ‘a toque de caixa’, um dia houve discussões no grupo e no outro passou para votação, com menos de 24 horas para que os Deputados pudessem estudá-la e ter melhores entendimentos”, ressalta.
“O texto que será apresentado para votação traz avanços, porém, é importante destacar que há algumas incertezas, como a alíquota referência. Além disso, há muitas matérias sendo deixadas para a regulamentação por lei complementar, o que preocupa, dado o histórico brasileiro de criar limitações nas leis complementares”, complementa o advogado Douglas Mota, sócio do Demarest.
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Thiago Amaral tem a mesma visão. “A reforma é necessária, mas houve, de fato um açodamento no trâmite da Câmara, isso é prejudicial ao debate e gera uma certa insegurança. A questão é a celeridade dada ao tema sem que o texto da PEC tenha esgotado totalmente pontos de controvérsia, com alto grau de delegação à legislação complementar, o que tende a gerar insegurança e é um potencial contencioso, como mostra o próprio histórico do sistema atualmente vigente”.
João Roberto Lobo também acredita que a reforma precisa de refinamentos que vão validar o que está proposto na PEC. Mas não acredita que haverá redução de carga tributária nesse primeiro momento, a maior expectativa para ambos os lados, tampouco aumento.
“É cedo para dizer que haverá redução de preços ao consumidor. Mesmo que haja eventualmente aumento para alguns setores, pode haver redução em outros. Pelo menos nesse estágio em que a PEC foi aprovada. Mas, assim como em outros países, inclusive nos Estados Unidos, os cidadãos, empresários ou não, terão maior clareza do que estão pagando em impostos”.
É a mesma opinião de Eryk Vilela. “É importante buscar um equilíbrio entre a urgência da reforma e a necessidade de um modelo bem planejado e aprimorado. Idealmente, a reforma tributária deve ser cuidadosamente analisada e debatida, considerando os diferentes impactos e possíveis melhorias, para evitar efeitos indesejados”.
Por um lado, a despolitização da reforma, ou seja, sua aprovação e implementação independentemente de governos específicos, pode trazer mais estabilidade e previsibilidade para as regras tributárias, defende o analista. “Além disso, o tempo de adequação às normas permite que as partes interessadas se ajustem e planejem suas atividades de acordo com as novas regras. No entanto, a demora na alteração pode gerar incertezas e abrir espaço para possíveis mudanças que possam desconfigurar o escopo inicial da reforma”, adverte Vilela.
IVA Dual: CBS e IBS
O novo imposto na verdade serão novos impostos, a versão dual do IVA relativa aos tributos sobre consumo.
Para traduzir o ‘fiscalês’:
CBS – Contribuição sobre Bens e Serviços
É o “IVA Federal”, e substituirá três contribuições federais, IPI, PIS e Cofins, por apenas uma. Incidirá, por exemplo, sobre os produtos industrializados, faturamento bruto de pessoas jurídicas.
IBS – Imposto sobre Bens e Serviços
Reunirá o ICMS e o ISS, com competência compartilhada entre estados e municípios. O IBS incidirá sobre operações com bens materiais ou imateriais (inclusive direitos), e com serviços.
Não cumulatividade
O CBS e o IBS buscam garantir que a tributação dos impostos não se acumule em cada ponto da cadeia, em vez de pagar imposto em cima de cada etapa até um produto chegar na prateleira;
Imposto seletivo
A proposta inclui a instituição de um imposto seletivo para produtos nocivos ao meio ambiente e à saúde.
Alíquotas: quanto vai custar o imposto nosso de cada dia
Uma das principais questões para os críticos da reforma aprovada em primeiro turno é a indefinição da alíquota de referência do IBS. Ela ainda será fixada por resolução do Senado Federal como lei complementar, sendo que estado poderá adotar a alíquota de referência ou fixar sua própria alíquota por lei específica.
Para Felipe Salto, ex-secretário da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo, o IBS tem problemas sérios. A começar por nascer sem alíquota. Em artigo publicado no Estadão, ele afirma que ela está sujeita a estimativas, cálculos estatísticos, com base em parâmetros que ainda serão definidos. Contra a aprovação da PEC 45, ele afirma no artigo que “outro grave pecado desse arrazoado que chamam de PEC 45 é o tratamento aos famigerados incentivos do ICMS”.
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Esta alíquota deverá ser a mesma para todas as operações com bens ou serviços, exceto nas exceções permitidas na própria Constituição. Essa proposta preserva alguns setores, que são importantes para empreendedores e para a sociedade como um todo, defende Lobo. “De fato, o consumidor tende a ser beneficiado com a simplificação da cobrança. E só de conseguirmos entender melhor o que estamos pagando de tributos para consumir e para produzir, já a considero um ganho”.
Alguns segmentos podem se beneficiar com a simplificação e redução da carga tributária, enquanto outros podem enfrentar desafios e ajustes em suas operações, avalia Eryk Vilela. “Setores que possuem uma alta carga tributária atualmente podem se beneficiar com a redução de impostos, enquanto outros que possuem benefícios fiscais podem enfrentar mudanças em sua situação tributária”.
Várias bancadas fizeram lobby para defender seus setores. Por enquanto ficou estabelecida a redução para:
- Serviços de educação,
- Serviços de saúde,
- Dispositivos médicos,
- Medicamentos,
- Serviços de transporte público coletivo urbano, semiurbano ou metropolitano,
- Produtos agropecuários, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura; insumos agropecuários, alimentos destinados ao consumo humano e produtos de higiene pessoal,
- Atividades artísticas e culturais nacionais.
“Não é possível dizer ainda, comparativamente a hoje, em que há muitos benefícios diferentes para vários setores no sistema atual, se isso representa um privilégio ou não, mas haverá uma equalização, que é o que se buscava na reforma”, indica Amaral.
Cashback: equilíbrio social
Outra modalidade de equilíbrio proposta na reforma é uma espécie de cashback para desonerar a parcela mais pobre de consumidores, taxada principalmente no consumo. A ideia foi inicialmente apresentada pelo Banco Interarmericano de Desenvolvimento (BID) há uma década e implementada, por exemplo, na Colômbia.
“Embora o IVA seja um imposto geral sobre o consumo com muitos méritos técnicos e um alto potencial de geração de receita, ele é frequentemente criticado por ser um imposto regressivo, ou seja, incide proporcionalmente mais sobre a renda dos pobres. Essa regressividade ocorre porque os pobres, tendo pouca ou nenhuma capacidade de poupar, gastam praticamente toda a sua renda em consumo, o que significa que o pagamento do IVA representa uma proporção maior de sua renda do que no caso das famílias ricas, que têm a capacidade de poupar”, indica o BID.
Para Thiago Amaral, é uma política pública interessante para proteger camadas mais pobres e mais necessitadas. “É muito válido, é louvável desonerar essa parcela da população, o grande ponto é ter uma vinculação clara. Tem se falado de algo como um cadastro único para ser um norte de utilização e ajudar a combater fraudes. Mas esse tema ficou muito dependente de delimitações via lei complementar”.
“O que causa certo alerta sobre o cashback é o controle de como isto vai acontecer, bem como incluíram certas ideologias de gênero no texto, como por exemplo no IBS e CBS para aparar as desigualdades, porém não dá para ter certeza de que esta é a melhor medida para que isso ocorra”, afirma Maria Carolina.
Além disso, o próprio BID reflete sobre alguns pontos que merecem atenção na implantação de um cashback: o alto custo fiscal, quando concedidos a toda a população; e se houver falta de direcionamento desses tratamentos preferenciais, o que faz com que as famílias ricas se beneficiem mais deles.
Custo Brasil e a cobrança de impostos no mundo
O Custo Brasil é o cálculo dos entraves que oneram o ambiente de negócios no Brasil – a dificuldade em empreender e produzir. O indicador, obtido a partir do estudo realizado pelo Movimento Brasil Competitivo (MBC) em parceria com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC), chegou a chega a R$ 1,7 trilhão.
O número impacta na operação de empresas de diversos portes e segmentos, encarece preços e serviços, comprometendo investimentos e a geração de empregos no país. Uma consulta pública feita pelo MDIC mostrou que a cumulatividade de tributos ao longo da cadeia produtiva, a complexidade da legislação tributária brasileira e o excesso de normas foram apontados como as mais importantes questões que, se tratadas, provocariam a redução do Custo Brasil. Pelo menos 20% dos problemas apontados como geradores do Custo Brasil tem a ver com essa complexidade das normas tributárias.
O governo defende que o foco da reforma tributária não é aumento de arrecadação, mas uma reorganização simplificada. Amaral acredita que ainda há incerteza sobre esse impacto. “Pode ter impacto, até pela base mais ampla. Hoje alguns setores escapam à tributação por estarem em uma zona cinzenta, e a reforma quer cobrir isso”.
Um exemplo dado pelo advogado é a locação, transação em que não incide o ISS, mas está coberto pelo IBS. Isso porque essas bases amplas que captura todas as atividades econômicas, do ponto de vista prático, pode inclusive trazer um incremento de arrecadação. Mas como em boa parte das críticas à reforma, é difícil precisar quanto e como ainda.
Quando os novos impostos começam a valer
Segundo o texto da reforma tributária aprovado na Câmara e que ainda deve ser votado no Senado, a implantação do CBS e do IBS será gradual. Em 2026 iniciará a cobrança da CBS e do IBS de forma parcial e com alíquota reduzida, sendo que a CBS poderá ser compensada com PIS e a COFINS. Já a cobrança do ICMS e do ISS começa a ser reduzida de forma escalonada em 1/10 até 2032.
Em 2027 se inicia a cobrança integral, com a extinção do PIS e da COFINS. Além disso, haverá redução a zero das alíquotas do IPI (exceto na Zona Franca de Manaus, cuja manutenção é proposta no texto).
Em 2033, o ICMS e o ISS serão extintos, com alíquota cheia do IVA subnacional (IBS) aplicada. Sendo 50 anos de transição gradual. Dessa forma, o sistema se tornará completo apenas em 2078 (do local de origem do produto/serviço para o de consumo) para os estados e municípios.
Para Eryk Vilela, o formato tem prós e contras. “A implementação da reforma tributária em médio/longo prazo tem vantagens e desvantagens. Por um lado, a despolitização da reforma, ou seja, sua aprovação e implementação independentemente de governos específicos, pode trazer mais estabilidade e previsibilidade para as regras tributárias. Além disso, o tempo de adequação às normas permite que as partes interessadas se ajustem e planejem suas atividades de acordo com as novas regras. No entanto, a demora na alteração pode gerar incertezas e abrir espaço para possíveis mudanças que possam desconfigurar o escopo inicial da reforma”, finaliza.
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